ISU-ISU STRATEGIS TERKAIT PP 72/2016

Terdapat beberapa isu yang mencuat dalam perdebatan publik sejak munculnya PP 72/2016 tersebut.

Pertama, BUMN dapat dijual kepada Swasta/Asing atas dasar PP 72/2016.

Untuk menjawab hal tersebut, hal utama yang perlu dipahami, bahwa PP 72/2016 merupakan perubahan PP 44 Tahun 2005 yang dimaksudkan untuk mempertegas dan memperjelas pembentukan holding BUMN. PP 72/2016 tidak dapat dipergunakan untuk melakukan penjualan saham BUMN kepada swasta maupun asing karena hal tersebut termasuk kategori privatisasi. Jika Pemerintah akan melakukan privatisasi BUMN, (penjualan saham kepada publik termasuk swasta atau asing), maka dasar hukum yang dipergunakan adalah Pasal 24 ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2003, Pasal 82 ayat (2) UU Nomor 19 Tahun 2003, dan PP No. 33 Tahun 2005 jo. PP No. 59 Tahun 2009. Dalam aturan tersebut ditegaskan bahwa penjualan/Privatisasi harus melibatkan Komite Privatisasi dan persetujuan DPR.Tidak ada ketentuan dalam UU Keuangan Negara dan UU BUMN yang dilanggar. Selanjutnya isu mengenai ketentuan “pengalihan saham BUMN kepada perseroan terbatas” yang dimaksud sebagai “BUMN dapat dijual kepada Swasta/asing, dapat dijelaskan bahwa 1) PP 72 bukan merupakan PP untuk menjual saham, tetapi untuk pengalihan (inbreng) saham; 2) Dengan klausula Inbreng saham kepada PT, memang secara yuridis saham BUMN dapat beralih menjadi milik PT, namun PT tersebut syaratnya di dalamnya sudah harus ada saham milik Negara, sehingga inbreng saham tersebut adalah untuk memperkuat struktur permodalan negara pada PT dimaksud, dalam arti saham Negara akan bertambah. Penyertaan modal ke dalam PT yang belum terdapat saham milik negara, hanya dapat dilakukan dalam keadaan tertentu untuk menyelamatkan perekonomian nasional, dimana penyertaan modal ke PT yang belum terdapat saham milik negara, dilakukan dengan persetujuan DPR sesuai dengan ketentuan Pasal 24 ayat (7) UU Keuangan Negara; 3) Klausula tersebut diatur bukan karena adanya rencana Pemerintah untuk mengalihkan saham BUMN kepada perseroan terbatas. Pemerintah tidak bermaksud untuk mengalihkan saham BUMN kepada PT. Ketentuan tersebut dimasukkan dalam PP 72 tahun 2016, semata-mata karena PP 72/2016 mengatur secara umum ketentuan mengenai penyertaan modal negara ke BUMN dan perseroan terbatas. Ketentuan ini bukan hal yang baru, karena secara hukum sudah dimungkinkan berdasarkan Pasal 5 dan Pasal 6 PP 44 tahun 2005 yang masih tetap berlaku dan tidak diubah dalam PP 72 tahun 2016; 4) Holding dengan pola pengalihan saham, jumlah saham negara sama sekali tidak berkurang secara absolut hanya tergabung dalam suatu perusahaan Induk. Sedangkan privatisasi/penjualan saham menyebabkan jumlah saham negara berkurang secara absolut. Dalam hal pemerintah melakukan privatisasi BUMN, tetap mempedomani kepada ketentuan tentang privatisasi yaitu UU BUMN, UU Keuangan Negara, dan PP 33/2005 yang direvisi dengan PP 59/2009 yaitu melalui Komite privatisasi dan persetujuan DPR; 5) Pemerintah tidak akan kehilangan kontrol terhadap BUMN yang menjadi anakperusahaan pada Holding BUMN, karena sebagaimana diatur di dalam pasal 2A PP 72/2016 bahwa terhadap anak perusahaan tersebut, pemerintah memiliki kendali melalui: a) Secara langsung, Anak Perusahaan tetap dikontrol oleh Negara (Pasal 2A ayat (2) PP No. 72 Tahun 2016), yaitu melalui kepemilikan saham dengan hak istimewa (saham seri A dwiwarna)yang memungkinkan Negara dapat mengontrol langsung terhadap kebijakan-kebijakan yang strategis pada Anak Perusahaan tersebut; b) Secara tidak langsung, Induk BUMN wajib memiliki sebagian besar saham Anak Perusahaan sehingga Induk BUMN dapat mengontrol penuh Anak Perusahaan, sedangkan Induk BUMN merupakan BUMN yang dikontrol langsung oleh Negara.

Kedua, isu penjualan BUMN tanpa persetujuan DPR.

Berdasarkan Pasal 82 ayat (2) UU BUMN jo UU Keuangan Negara, apabila dilakukan penjualan BUMN, maka hal tersebut harus dilakukan melalui proses privatisasi yang diantaranya harus mendapat persetujuan DPR. Hal ini tidak ada kaitannya dengan PP 72/2016 karena PP tersebut tidak mengatur tentang penjualan BUMN (penjualan saham milik negara pada BUMN), namun hanya mengatur pengalihan (inbreng) saham kepada BUMN dan perseroan terbatas sebagai bagian dari proses restrukturisasi. Untuk perseroan terbatas yang belum ada saham Pemerintah tunduk pada UU Keuangan Negara dan UU BUMN.

Holdingisasi merupakan pengalihan saham dari satu BUMN ke BUMN lain dan membentuk satu group BUMN dengan menginduk pada salah satu BUMN. Ini merupakan hal biasa di dalam upaya restrukturisasi perusahaan. Pengalihan saham dimaksud bukan merupakan Privatisasi (yaitu penjualan sebagian atau seluruh saham BUMN ke pihak lain).

Walaupun demikian, setiap saat Pemerintah dan DPR dapat duduk bersama untuk membicarakan pengalihan (inbreng) saham dimaksud, jika hal tersebut dianggap perlu dilakukan untuk mengetahui seberapa manfaat langkah pengalihan (inbreng) saham, baik terhadap BUMN yang dialihkan (diinbrengkan), BUMN penerima pengalihan (inbreng), maupun Negara.

Langkah restrukturisasi melalui pola pengalihan (inbreng) saham seperti ini bukan hal yang baru, telah dilakukan sebelumnya pada beberapa holding BUMN. Contohnya, Holding PT Semen Indonesia (Persero) Tbk. (dengan menginbrengkan saham milik negara pada PT Semen Tonasa dan PT Semen Padang ke PT Semen Gresik (Persero) Tbk. pada tahun 1995, melalui Surat Menteri Keuangan Republik Indonesia No. S-326/MK.016/1995 tanggal 5 Juni 1995). Contoh lain, Holding PT Pupuk Indonesia (dengan menginbrengkan saham negara pada PT. Pupuk Kujang, PT. Pupuk Kaltim, PT. Petrokimia Gresik, PT. Pupuk Iskandar Muda ke PT Pupuk Sriwijaya mulai pada tahun 1997, melalui PP 28/1997, sedangkan saham negara pada PT Mega Eltra diinbrengkan sahamnya ke PT Pupuk Sriwijaya pada tahun 1998 dengan PP 34/1998. PT Sriwijaya selanjutnya menjadi Pupuk Indonesia Holding Company). Berdirinya Holding PT Perkebunan Nusantara III (dengan menginbrengkan saham negara pada PTPN I sampai dengan PTPN XIV kecuali PTPN III ke PTPN III pada tahun 2014, melalui PP 72/2014) juga dilakukan melalui mekanisme imbreng saham tersebut. Contoh lainnya adalah  pembentukan Holding Perum Perhutani (dengan menginbrengkan saham negara PT Inhutani I sampai dengan V ke Perum Perhutani pada tahun 2014, melalui PP 73/2014), PT Bhahtera Adhi Guna (PT BAG) diinbrengkan ke PT PLN Tahun 2011 melalui PP Nomor 20 Tahun 2011, dan PT Pengerukan Indonesia diinbrengkan ke PT Pelindo II Tahun 2013 melalui PP Nomor 44 Tahun 2013.

Ketiga, Isu PP No. 72 Tahun 2016 Bertentangan Dengan UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara.

Penyusunan PP 72 Tahun 2016 ini telah dilakukan pembahasan lintas Kementerian termasuk kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan terkait khususnya UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara serta dalam pembahasan tersebut disimpulkan bahwa materi yang diatur dalam PP 72 Tahun 2016 tidak terdapat materi yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan khususnya UU Keuangan Negara dan UU Perbendaharaan Negara.

Pada saat proses pembahasan dalam rangka penyusunan PP 72 tahun 2016 dalam rangka proses pengalihan (inbreng) saham (pembentukan holding) sebelumnya, terdapat 3 isu pokok yang dikaji secara serius, yaitu:

1)  apakah proses Inbreng saham perlu dilakukan melalui mekanisme APBN?;

2) apakah inbreng saham termasuk kategori privatisasi?

3) apakah saham negara masuk dalam klasifikasi Barang Milik Negara (BMN).

Ketiga isu tersebut dikaji secara mendalam karena diantaranya berkaitan dengan “persetujuan DPR”. Terhadap isu 1), dapat dijelaskan sebagai berikut:

Pengalihan (inbreng) saham menjadi kewenangan Pemerintah tanpa melalui mekanisme APBN, karena saat pertama Pemerintah menyertakan modal kepada BUMN menjadi saham, sudah melalui mekanisme APBN, sehingga statusnya menjadi “kekayaan negara Dipisahkan (KND)”. Dalam penjelasan Pasal 4 UU BUMN, disebutkan bahwa KND tidak lagi mengikuti mekanisme APBN. Di samping itu, pengalihan (inbreng) saham tidak menyebabkan jumlah saham negara berkurang secara absolute dalam catatan neraca Pemerintah Pusat.

Terhadap isu 2), dapat dijelaskan sebagai berikut : Inbreng tidak dapat dikategorikan sebagai Privatisasi, karena pengertian privatisasi berdasarkan Pasal 1 angka 12 UU BUMN adalah penjualan saham perseroan baik sebagian maupun seluruhnya kepada pihak lain dalam rangka meningkatkan kinerja dan nilai perusahaan, memperbesar manfaat bagi negara dan masyarakat, serta memperluas pemilikan saham oleh masyarakat. Hal ini sejalan pula dengan legal opinion Jaksa Agung RI yang pada intinya menyampaikan bahwa : tindakan penjualan atau privatisasi didasarkan oleh adanya suatu transaksi penjualan saham baik melalui pasar modal, investor, maupun kepada manajemen atau karyawan yang bersangkutan. Sehingga dengan demikian syarat utama untuk dapat dikategorikan sebagai privatisasi adalah dengan adanya transaksi penjualan, sedangkan inbreng saham pada dasarnya merupakan pergeseran investasi, karena portofolio kepemilikan pemerintah secara absolute tidak berubah dan tidak ada penghilangan atau pelepasan aset BUMN/aset negara sehingga dalam proses ini tidak terjadi proses transaksi.

Terhadap isu 3), dapat dijelaskan sebagai berikut : Saham milik Negara tidak masuk dalam klasifikasi Barang Milik Negara, karena ketentuan yang mengatur pengelolaan investasi pemerintah (termasuk saham) dengan pengelolaan BMN diatur dalam Bab yang berbeda, yaitu pengelolaan investasi Pemerintah pada Bab VI (Pasal 41) sedangkan pengelolaan BMN diatur  pada Bab VII (Pasal 42 s.d 49) UU 1/2004.  Di samping itu Pasal 2 huruf g UU 17/2003 juga membedakan antara investasi pemerintah berupa surat berharga (termasuk saham/kekayaan negara yang dipisahkan), dengan barang milik negara. Bunyi Pasal 2 huruf g UU 17/2003 adalah : Keuangan Negara meliputi diantaranya “kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/daerah”. Perlu ditambahkan bahwa dalam UU 1/2004, saham milik Negara merupakan investasi pemerintah bukan BMN dan hal ini juga sudah sesuai dengan PP 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (Pernyataan SAP Nomor 6, Akuntansi Investasi) bahwa saham Negara pada BUMN/PT dicatat dan dilaporkan sebagai investasi jangka panjang Pemerintah. Sedangkan BMN merupakan aset tetap (Pernyataan SAP Nomor 7, Akuntansi Aset Tetap).

Keempat, Isu dengan PP 72 Tahun 2016 Akan Terjadi Kasus Seperti INDOSAT

Penjualan Saham INDOSAT merupakan tindakan privatisasi (penjualan saham kepada publik swasta/asing), sedangan penerapan PP No. 72 Tahun 2016 ini mengatur mengenai pengalihan (inbreng) saham dalam rangka pembentukan holding dan terdapat kewajiban BUMN Induk memiliki mayoritas saham pada Anak Perusahaan yang merupakan eks-BUMN. Jadi, adalah tidak memungkinkan apabila BUMN yang kemudian beralih menjadi Anak Perusahaan karena pembentukan holding, dijual secara penuh kepada swasta/asing.

[JDIH-KemenBUMN]